***
Главная » Социальная работа » 4.8. Социальное обслуживание населения | как неотъемлемая часть системы социальной защиты населения



4.8. Социальное обслуживание населения | как неотъемлемая часть системы социальной защиты населения

Социальное обслуживание в настоящее время стало неотъемлемой частью государственной системы СЗН, одним из ведущих и динамично развивающихся компонентов социальной сферы. Оно уже не может рассматриваться только как компенсационная форма социальной защиты в виде различного рода услуг, только как организационная форма социальной работы, как разновидность социальных технологий, поскольку это сужает содержание этого понятия.
Социальное обслуживание — это разновидность специфической социальной деятельности, направленной на удовлетворение социальных потребностей различных категорий населения, но не только тех, которые попали в трудную жизненную- ситуацию или находятся в социально опасном положении, а всех людей — от рождения до конца жизни, на различных этапах их развития. Сегодня
формирующаяся система социального обслуживания — это важнейшая, отрасль социальной сферы общества, облегчающая тяжелую участь миллионов людей в условиях переходного периода при
помощи различных способов социально-гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную реабилитацию,
просто выживание отдельной личности, семьи или определенной
совокупности людей, попавших в трудную* подчас кризисную ситуацию.
Вполне естественно, что при обсуждении проблемы социального обслуживания необходимо учитывать всю совокупность мнений по поводу этого феномена цивилизованной жизни.

Социальное обслуживание: современное понимание, проблемы, прогнозы

На современном этапе становления системы социального обслуживания населения есть все основания утверждать, что социальное обслуживание можно рассматривать как социально-гуманистическую ценность, как формирующую систему, как процесс предоставления социальных услуг и как результат этой специфической социальной деятельности, как важнейшую часть СЗН и ее организационно-правовую форму.
Социальное обслуживание как объект системного обоснования и комплексного развития не может рассматриваться вне международного опыта и национальных традиций.
Необходимо признать, что не во всех странах социальное обслуживание понимается одинаково, имеет свою философию и четко выраженные практические действия. Имеются расхождения в понимании логики его научного обоснования, различен менталитет в системе ценностей и целей социальною обслуживания. Существенно различается стандартизация в социальном обслуживании. Совершенно очевидно, что в разных странах неодинаково развито правовое поле социального обслуживания.
Нередко в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в Законе о социальном обслуживании (1982) под социальным обслуживанием понимается «совокупность социальных услуг, поддержки средствами к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества»*.
В Словаре социальной работы Р. Баркера социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для нормального развития, людям, зависящим от других, которые не могут сами о себе позаботиться
Современное состояние социального обслуживания в России свидетельствует о дефиците теоретического обоснования его сущности и содержания как ведущего направления системы СЗН. Не разработаны теоретико-методологические и технологические основы адаптации и социальной реабилитации клиентов социальных служб. Нет достаточно глубоких обоснований структуры и функций территориальных комплексов социальных служб. В зачаточном состоянии находится научно-методическое обеспечение деятельности отдельных типов учреждения социального обслуживания населения. Слабо проработаны стандарты и нормы профессиональной деятельности специалистов по социальной работе, критерии и показатели эффективности предоставления гражданам социальных услуг как учреждениями, так и отдельными специалистами социальных служб.
Для понимания роли и места социального обслуживания в системе СЗН целесообразно исходить из того, что этот вид социальной деятельности характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью таких составляющих, как определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку различных слоев населения; форма организационной деятельности учреждений социального обслуживания; определенный способ устройства региональной упорядоченной совокупности учреждений, объединенных общими целями, задачами, функциями; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и кадровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб и гарантирующего необходимый статус работников этих служб; соотнесение усилий, направленных на становление социальных служб и полученных результатов социального обслуживания, выражающихся прежде всего в степени удовлетворения клиентов социальных служб, эффективности социальных услуп Нуждается в разработке и обосновании проблема взаимосвязи и взаимодействия социального обслуживания и социальной работы.
Новое представление о сущности социального обслуживания населения как направления СЗН внесли Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», принятые в 1995 г.
В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ст. 1) подчеркивается, что «социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации». В Законе раскрывается основное содержание видов социального обслуживания—материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных условиях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж граждан, семей и др.
Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» существенно дополняет и.конкретизирует представления о социальном обслуживании отдельных социальных групп общества, регулирует отношения в сфере социальной защиты граждан пожилого возраста и инвалидов. В Законе предмет деятельности определяется таким образом: «социальное обслуживание представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах». Социальное обслуживание включает в себя совокупиость социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому и в учреждениях социального обслуживания независимо от! форм собствеин©оти.Иредусмотреиа возможность получения достаточных для удовлетворения основных-жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальный перечни гарантированных государством социальных услуг.
Социальное обслуживание основывается на следующих принципах: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, пожилым людям и инвалидам, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность; соблюдение прав человека и гражданина; преемственность всех видов социального обслуживания. Определяется, что социальное обслуживание — это вид социальной деятельности, осуществляемый главным образом посредством сети социальных служб, взаимодействующих между собой во имя достижения промежуточных и конечных целей предоставления клиентам социальных услуг.
Поэтому с методологической точхи зрения представляет познавательный и практический интерес уяснение сути такого понятия, как «социальные службы». В отечественной научной литературе социальная служба рассматривается обычно как организационная форма социальной работы*. При этом подчеркивается, что служба столь же сложна, как и то социально-пространственное образование, внутри которого она создается. Она многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают все основные сферы жизнедеятельности населения.
Внутри службы социальной защиты множество подсистем и элементов, несущих разнообразную функциональную нагрузку, которые находятся в сложном взаимодействии, обеспечивающем ее результативность. С одной стороны, функционируют службы семьи, социально-^медицинской помощи, психологической помощи, социального обеспечения, правовой помощи, экологические службы, службы занятости, социальные службы помощи детям и молодежи, с другой — территориальные социальные службы (межведомственные), муниципальные и т.п.
В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» понятие «социальные службы» включено в число основных: «социальные службы-^- предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица». Социальные службы (учреждения) становятся важнейшей формой социальной защиты населения
Вопрос о их создании должен рассматриваться с позиции как территориальности, таки ведомственности. Социальные службы различных министерств и ведомств видятся неотъемлемым компонентом (или сектором) территориальной социальной сети. Такая территориальная сеть сегодня еще не является системной. Учреждения социального обслуживания населений имеют двойное административное подчинение и нередко множество источников финансирования. Однако практика позволяет говорить о становлении подсистемы социальных служб в рамках отдельных ведомств: здравоохранения, образования, МВД, службы занятости и т.д.
Сущность социального обслуживания'как социальной системы в ее статике раскрывается путем выявления и уяснения структуры видов, форм и методов Социальных уСЛуг, структуры отдельных учреждений социального обслуживания населения; подсистем п элементов системы территориальных и ведомственных социальных служб (государственные, муниципальные, общественные, церковные, частные и иные); организации социального обслуживания (учреждения и предприятия); управления социальным 'обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественное, финансовое, кадровое, научно-методическое, информационное). Структура перечисленных подсистем и элементов характеризует систему социального обслуживания с точки зрения устойчивости, стабильности, качественной определенности, делающих ее эффективным направлением социальной защиты населения. Безусловно, это важная, но недостаточная характеристика. Поэтому сущность социального обслуживания раскрывается посредством анализа функций учреждений социального обслуживания населе-ния> различных субъектов социальной раорты и постижения сущности функционирования социальных служб в целом. Существуют две группы функций системы социального обслуживания: !
• сущностно-деятельные функции (профилактическая, социально-реабилитационная, адаптационная, охранно-защитная, социальный патронаж);
• нравственно-гуманистические функции (личностно-гуманистическая, социально-гуманистическая).
Практическая реализация этих функций неразрывно связана с
оптимальным уровнем функционирования всех подсистем и эле
ментов социального обслуживания. Функции социального обслуживания проявляются на макро- и микроуровнях и отражают сущность социального обслуживания. Свойства социальных служб различаются в зависимости от их целевой предназначенности, сферысуществования и, конечно, специфики контингентов клиентов социальных служб.
Итак, социальное обслуживание населения включает в себя виды, типы методы, организационные формы, процедуры, технологии, субъекты и объекты социального обслуживания, результат предоставления социальных услуг.
Основу критериев социального обслуживания составляют степень сложности и продолжительности социальных услуг, их адекватности социальным потребностям и нуждам различных категорий населения. С точки зрения управления социальным обслуживанием важно учитывать уровень развития социальных служб, комплексность и интегративность учреждений социального обслуживания, их автономность и управляемость, самоуправляемость и адаптивность к изменяющейся ситуации в стране. Другие критерии позволяют оценить результативность социального обслуживания с точки зрения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и по уровням иерархии подсистем социального обслуживания.
Становление современного социального обслуживания населения как часть системы социальной защиты населения
Понятие «становление» — это особая незавершенная форма существования предметов, явлений окружающей действительности, начальный этап развития всякого нового, которое уже появилось, но еще не полностью сформировалось. Эта характеристика в полной мере относится к современному состоянию системы социального обслуживания населения как важнейшему направлению системы социальной защиты населения.
Важнейший признак становления системы социального обслу
живания населения — ее динамично развивающаяся инфраструк
тура. В Российской Федерации социальные услуги предоставляют
более 12 тыс. учреждений — стационарных, полустационарных и
нестационарных (табл. 4.3). . г
Активно развивается сеть учреждений социального обслуживания семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и инвалидов.
Сегодня значительная часть центров социального обслуживания — это многопрофильные учреждения, способные предоставить семье, детям, престарелым и инвалидам разнообразные по видам и формам услуги: социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-бытовые и торговые, — оказывать ре-
альную помощь людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Наиболее высокими темпами сеть центров социального обслу* живания развивалась в Краснодарском крае, Нижегородской, Сгй марской-, Пермской, Московской областях, в городах Москве и Санкт-Петербурге. В настоящее время наибольшее количество це*&ч тров социального обслуживания граждан пожилого возраста и ин-. валидов создано в Москве, Республике Дагестан, Кемеровской,1. Свердловской областях.
Совершенствуется их внутренняя структура: половина всех цен- , тров социального обслуживания имеет отделения дневного пребывания, треть — отделения социальной помощи семье и детям. В 1998 г. численность граждан пожилого возраста и инвалидов, обслуженных на дому, составила 10 млн., разовые услуги предоставлены 8 млн. 370 тыс. человек.
В настоящее время действует свыше 1000 стационарных учреждений социального обслуживания различных типов, в том числе 406 домов-интернатов (пансионатов) для ветеранов войны и труда, 442 психоневрологических интерната, 30 специальных домов-интернатов и отделений для лиц с асоциальным поведением, отбывших наказания за совершенные ими преступления, 23 реабилитационных центра, 151 детский дом-интернат для умственно отсталых детей, 7 детских домов-интернатов для детей с тяжелыми фи- . зическими недостатками.
В республиках Татарстан и Коми, в Нижегородской, Орловской и некоторых других областях получает развитие сеть домов малой вместимости для ветеранов (на 8—15 человек). Часть таких домов находится на содержании муниципальных бюджетов, другую часть содержат совместно органы СЗН (обслуживание) и сельхозпредприятия (материально-техническая база). Такие дома для ветеранов пользуются большим спросом и авторитетом у престарелых граждан.
Но действующая сеть стационарных учреждений социального обслуживания, ставшая опорой в осуществлении мер по социальной защите населения, далеко не удовлетворяет имеющиеся потребности. Достаточно сказать, что очередь на помещение в стационарные учреждения социального обслуживания составляет более 6 тыс. человек.
Актуальными являются задачи оптимального удовлетворения потребностей людей пожилого возраста: создание домов-интернатов малой вместимости (до 100 мест), организация домов-интернатов в каждом муниципальном образовании, обеспечение функционирования стационарных учреждений как пансионатов социального обслуживания, создание в них домашних условий проживания и психологического комфорта, укрепление материально-технической базы и кадрового потенциала учреждений социального ОбСЛуЖИВаНия, рациональное размещение домов-интернатов с учетом социальных интересов людей пожилого возраста, их психологических потребностей и привязанностей к определенной среде обитания.
По-прежнему острой остается проблема лиц без определенного места жительства и занятий, не имеющих средств к существованию, в том числе отбывших сроки наказания в местах лишения свободы, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами. Региональные органы управления и органы местного самоуправле-ния*^оказывают социальную помощь таким людям, создавая сеть социальных учреждений — специальных домов-интернатов, домов ночного пребывания.
Быстрыми темпами развивалась сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе СЗН. Если в 1993 г. их было немногим более 300, то в конце 1998 г. их число превышало 2000 (табл. 4.4).
Определенное развитие получили учреждения социального обслуживания молодежи. В 51 субъекте Российской Федерации функционирует свыше 450 учреждений, которые оказывают социальные услуги людям по более чем 20 направлениям деятельности — от организации досуга и культурно-спортивной работы до консультирования психологом, наркологической помощи, планирования семьи.
Развивается сеть социального обслуживания детей в системе образования. Формируется служба практической психологии в образовательных учреждениях. Одновременно создаются и развиваются различные службы: психолого-педагогической помощи, социально-психологические, психолого-медико-социальные, профори-ентационные, социально-досуговые, реабилитационные и другие, которые, во-первых, оказывают квалифицированную многопрофильную помощь детям, родителям, педагогам, руководству образовательных учреждений, а во-вторых, осуществляют профессиональную поддержку психологов, работающих непосредственно в базовых образовательных учреждениях.
На современном этапе большой интерес представляют официальные документы и материалы различных министерств и ведомств по вопросам, имеющим отношение к социальным службам. Их анализ свидетельствует о наличии двух особенностей в подходе к организации и развитию социальных служб: 1) попытка обосновать необходимость создания сети социальных служб (учреждений) для отдельных категорий населения — молодежи, детей, женщин, семьи и т.д.; 2) обоснование необходимости формирования территориальных систем социального обслуживания, состоящих из государственных, муниципальных, общественных и частных учреждений и предприятий социального обслуживания, стремление к координации и регулированию деятельности всех социальных служб независимо от их ведомственной подчиненности. В современных условиях потребность в дальнейшей творческой разработке теории социальной работы и различных социальных технологий, в осмыслении современного опыта социального обслуживания населения становится еще более актуальной. Новые возможности для плодотворного обобщения опыта работы социальных служб, отдельных учреждений и специалистов по социальной работе, проведение исследований как фундаментальных, так и прикладных проблем открываются на междисциплинарной основе, на границе различных наук, как гуманитарных, социально-экономических, так и естественных. Эти возможности следует использовать в полной мере, не ограничиваясь односторонним подходом к изучению современного состояния социального обслуживания населения.
Сегодня становится очевидным', что следует, во-первых, конкретизировать усилия в области становления сети учреждений социального обслуживания, становления действительно эффективной и необходимой населению системы социальной защиты; во-вторых, рассматривать профессионализм и высокую нравственность как непременные качества, которыми должны обладать работники социальных служб; в-третьих, повысить координацию действий различных ведомственных служб — социальной защиты населения, образования, здравоохранения, МВД, занятости, миграционных, молодежных и др. — для удовлетворения нужд и потребностей населения в целом, отдельных социальных групп, различных типов семей и отдельной личности, в какой бы трудной жизненной ситуации они ни находились.
Ясно, что ни одно из перечисленных ведомств в одиночку не может успешно решить многочисленные и многоуровневые задачи в области СЗН. Нет сомнения и в правильности комплексного подхода к развитию различных типов социальных учреждений на одной территории, например социальные приюты не могут заменить детские дома, а последние могут более эффективно выполнять свои функции при наличии территориальных центров помощи семье и детям, результативной деятельности социальных приютов и центров социальной реабилитации детей и подростков. Противопоставление социальных учреждений разной ведомственной подчиненности является непродуктивным, социально ущербным.
Простая констатация состояния сети ведомственных учреждений социального обслуживания, существующей в Российской Федерации, еще не содержит указания на границы изменений в этой сети служб. При этом можно предполагать, что комплекс учреждений одного ведомства, который постепенно превращается в подсистему социального блока, может называться таковым, если четко, разработаны структура, программы, принципы управления, социальные технологии и есть способность к самоограничению, если в системе работают профессионалы. В современных условиях не обязательно должна возникать целостная система служб. Однако если сеть ведомственных и территориальных, государственных и негосу-
дарственных служб находится в стадии становления системы, то, безусловно, эта совокупность учреждений должна быть способна к самоограничению и автономному существованию; при помощи этого механизма она имеет возможность выжить и развиваться, приспосабливаясь к окружающей среде и не утрачивая различий в своей функциональной предназначенности.
Процесс создания сети социальных служб (учреждений) противоречив и неоднозначен. На местах нередко пытаются решить сложную задачу — развить сеть учреждений, оказывающих населению широкий спектр социальных услуг, ориентируя их главным образом на наиболее социально уязвимые группы населения, которые испытывают постоянные трудности в повседневной жизни. Развитию сети учреждений социального обслуживания препятствуют различные факторы:
• слабая правовая база системы социального обслуживания;
• ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распо
ряжении у правительственных органов на федеральном и
региональном уровнях, дефицит средств у органов местно
го самоуправления;
• отсутствие координации деятельности министерств и ведомств
в сфере социального обслуживания;
• дефицит персонала, обладающего профессиональной под
готовкой в области социальной работы;
• низкий социальный статус и неадекватная заработная пла
та работников социальных служб;
• недостаточное использование финансовых, экономических
и интеллектуальных возможностей неправительственных
учреждений.
Очевидно, что местные органы власти, управленческие структуры в среде СЗН должны изучать влияние этих факторов, учитывать их социальные последствия и принимать соответствующие меры по совершенствованию системы социального обслуживания.
Совершенно очевидно, что уже сегодня необходимо создавать в субъектах Российской Федерации службы лицензионной деятельности в области социального обслуживания населения, обеспечения контроля за соблюдением учреждениями социального обслуживания государственных стандартов. Важнейшим направлением деятельности в области СЗН должна стать государственная поддержка на федеральном уровне субъектов Российской Федерации в области развития системы социального обслуживания: развитие нормативно-правовых основ организации и функционирования учреждений социального обслуживания; разработка научно-методических основ функционирования сети учреждений социального обслуживания; государственная поддержка развития материально-технической базы учреждений социального обслуживания; разработка проектной документации для строитель-
ства учреждений нового типа; развитие межрегионального и международного сотрудничества; поддержка кадрового обеспечения сети учреждений социального обслуживания населения.

Правовое регулирование социального обслуживания как условие его эффективного функционирования в области социальной защиты
населения


Важным условием эффективной организации и функционирования учреждений социального обслуживания по оказанию помощи и поддержки населению является их правовое обеспечение.
Принятые в 1995 г. Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» стали основой правового регулирования деятельности социальных служб, которое распространилось на все субъекты Российской Федерации и внесло новые компоненты в правовые отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти и органами управления субъектов Российской Федерации, создало правовое поле для формирования в регионах единых комплексов социальных служб и их кадрового обеспечения, деятельности специалистов по социальной работе. Право в виде законов и подзаконных актов имеет общее социальное значение для становления системы социальной работы и играет обес-печительно-организйционную роль в функционировании социальных служб: во-первых, обеспечивая социальные гарантии, развитие социального обслуживания от минимальной необходимости до оптимальной достаточности; во-вторых, способствуя воспроизводству различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб (настоящих и потенциальных); в-третьих, регламентируя технологии социального обслуживания, виды и формы предоставления социальных услуг; в-четвертых, определяя основополагающие принципы организации обратной связи и обмена информации внутри системы социального обслуживания. Правовое обеспечение имеет большое значение как для создания и развития организационно-управленческих систем социального обслуживания населения, так и обеспечения гарантий качественного обслуживания клиентов социальных служб, высокого качества социальной работы в целом.
Понятие «правовое обеспечение социального обслуживания» непосредственно связано с понятием «механизм правового регулирования социального обслуживания». Последнее охватывает все юридические средства, участвующие в правовом регулировании социального обслуживания, и те отношения, в которых осуществляется становление и развитие социальных служб, предоставление гражданам России социальных услуг. Указанный механизм социального обслуживания, как нам представляется, состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения системы социального обслуживания. Но при всем многообразии и объемности этот механизм характеризует прежде всего внутреннюю связь средств регулирования.
Представляет интерес правовое регулирование при помощи ряда юридических средств в процессе их взаимодействия. Этот процесс может рассматриваться как в контексте регулирования широких общественных отношений, так и непосредственно процессов, связанных с созданием и функционированием территориальных социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания семьи и детей.
Основные признаки правового обеспечения можно сгруппировать в несколько блоков:
• согласованный единый комплекс федеральных законов, ка
сающихся социального обслуживания населения в целом;
• правовые акты субъектов Российской Федерации, выража
ющие нормы правообеспечения социального обслуживания;
• подзаконные нормативные акты, устанавливающие поря
док управления системами и подсистемами социального об
служивания;
• нормативная регламентация деятельности отдельных учреж
дений и категорий специалистов социальных служб;
• правовые акты, обеспечивающие защиту прав клиентов со
циальных служб;
• определенный уровень правосознания населения и работ
ников социальных служб и др.
Какой смысл вкладывается в содержание правового обеспечения организаций и деятельности социальных служб? Во-первых, система социального обслуживания может успешно функционировать при наличии сформировавшейся совокупности юридических средств, применяемых реально и систематически,
Во-вторых, эта система может развиваться при условии, что правовые нормы обеспечивают управление этой системой и ее подсистемами, способствуют координации деятельности различных ведомственных социальных служб, упорядоченности их взаимодействия на одной территории. В этом случае юридические нормы обеспечивают создание и поддержание соответствующих организационно-функциональных характеристик межведомственных систем управления социальным обслуживанием.
Государственные органы управления в субъектах Российской Федерации обязаны учитывать, что правовое обеспечение социального обслуживания должно представлять собой, с одной стороны, комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в регионе, а с другой стороны — упорядоченную совокупность правовых норм на уровне субъекта Российской Федерации, регламентирующих прежде всего Систему управления социальным обслуживанием и обеспечивающих упорядоченность деятельности социальных служб, в конечном счете гарантирующих право каждого человека на получение высококачественных социальных услуг.
В период когда система социального обслуживания еще окончательно не сформировалась и происходит лишь ее становление, чрезвычайно важно обеспечить органы управления юридическими нормами, с одной стороны, способствующими функционированию и развитию сети учреждений социального обслуживания, привлечению для работы в них высококвалифицированных специалистов, с другой стороны — воздействующими на общественные отношения и потенциальных клиентов (права, нормы, правоотношения, права и обязанности, правовые акты и др.).
Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что, как правило, создание правового обеспечения начинается с формирования правового поля, установления юридических норм, разработки и приня- . тия нормативных актов, т.е. с правовой нормативной регламентации социального обслуживания, социального обеспечения, в целом — социальной работы с различными категориями населения.
Важнейшим направлением правового регулирования является совершенствование законодательства и других нормативно-правовых документов по социальной защите семьи, детей, пожилых людей, инвалидов, деятельности учреждений социального обслуживания, управления.
Важна и нормативно-правовая регламентация системы управления социальным обслуживанием. Управление территориальной системой социальных служб в этих условиях приобретает качественно новый характер: поддержание оптимального соотношения устойчивости и изменчивости, гарантии минимальных стандартов в предоставлении различным категориям населения социальных услуг. Это означает, что в процессе принятия управленческих решений следует использовать многовариантные подходы.
Однако при всем их многообразии их основой должны быть нормативно-правовые акты, которые обеспечивают законность принятия решений, согласованность всех звеньев системы социального обслуживания, а значит, ее упорядоченность и организованность. Нарушение юридических норм приводит к рассогласованию организационного механизма и увеличению ресурсных затрат, необходимых для получения запланированных результатов.
В период становления системы социального обслуживания отступление от юридических норм особенно недопустимо, поскольку это, как правило, ведет к рассогласованию деятельности комплекса учреждений на одной территории и в целом по стране.
Пределы регламентации социальных служб могут быть не опта-< мальны или могут быть определены без учета стратегических и тактических целей социальной работы. Тогда, естественно, достижение целей системы управления в федеральном масштабе или в масштабе отдельного региона потребует тесного взаимодействия всех структурных компонентов системы социального обслуживания, что происходит прежде всего в процессе совершенствования законных и подзаконных актов и при соблюдении прочих равных условий.
Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется посредством проектирования социальных служб (отработка моделей), формализации, стандартизации, лицензирования, нормирования и информирования. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере в государственном секторе.
Переход к рыночным отношениям, формирование в Российской Федерации территориальных социальных служб на основе различных форм собственности не исключают ведущую роль государства как субъекта управления общественными процессами. Современная ситуация в России предполагает новое осмысление проблем государства и его органов, выработку юридических способов объединения деятельности территориальных социальных служб, создание механизма реализации права каждого гражданина на социальное обслуживание. Поэтому большой интерес вызывают вопросы нормативной регламентации в области современного социального обслуживания.
В отечественной- практике неоднократно предпринимались попытки провести ревизию действующих норм и вооружить работников социальных служб правовыми актами, касающимися социального обслуживания населения. Так, в 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов «Организация социального обслуживания населения»*, в 1997 г. были изданы Сборник нормативно-правовых актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях и сборник «Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей»". В них содержатся документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания населения и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов Российской Федерации.
К первой группе относятся международные акты: «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др.; ко второй — Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, Гражданский и Семейный кодексы, Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (15 декабря 1995 г.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (17 мая 1995 г.) и др.; к третьей — нормативно-правовые акты, которые разработаны и приняты в субъектах Российской Федерации.
Что касается нормативных правовых актов, принятых в Российской Федерации и направленных непосредственно на регулирование процессов социального обслуживания, то, видимо, корректно говорить, по крайней мере на федеральном уровне, о двух видах документов:
1) законы как акты, обладающие высшей юридической силой
(Конституция России, федеральные законы);
2) подзаконные акты (указы Президента Российской Федера
ции, постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации, приказы и инструкции министерств и ведомств).
Не принижая значимость правовых нормативных актов, которые принимаются в субъектах Российской Федерации (например, «О статусе работника социальных служб Калужской области» — принят законодательным собранием Калужской области 27 июня 1996 г. № 538), следует иметь в виду, что они осуществляют локальное правовое регулирование социальной работы, являются производными от федеральных законов и действуют на определенной территории, т.е. сфера их применения ограничена.
Помимо законов от Правительства Российской Федерации ис
ходят подзаконные акты, нормы, направленные на реализацию
федеральных законов в сфере социального обслуживания населе
ния. '
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1995 г. в целях реализации Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» разработаны и приняты следующие нормативные акты:
постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 454 «О Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»;
постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных учреждений государственными социальными службами»;
постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля : 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения».
В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслу
живании граждан пожилого возраста и инвалидов» приняты:
постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;
постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными предприятиями социального обслуживания».
Принципиальное значение имеет Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными предприятиями социального обслуживания, который утвержден Правительством Российской Федерации. Нормы, заложенные в этом перечне, не только имеют отношение к отдельным гражданам пожилого возраста, но и направлены на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.
Анализ содержания федеральных законов и подзаконных актов, принятых в 1995—1996 гг., показывает, что в современной России происходит поэтапное становление правовой базы социального обслуживания населения:
• принятие системы юридических норм, определяющих орга
низационное строение территориальных социальных служб,
порядок финансирования системы управления социальным
обслуживанием, виды и формы социальных услуг;
• регламентация совокупности ведомственных нормативных
актов, способствующих возникновению отдельных учреж
дений социального обслуживания семьи, женщин и детей;
• принятие системы нормативных актов, определяющих дея
тельность специалистов по социальной работе, права и обя
занности работников социальных служб.
Каждый из перечисленных компонентов выполняет свои специфические функции и поэтому относительно самостоятелен.
В существующей правовой регламентации имеется ряд пробелов. За последние годы разработано немало социальных нормативов, регламентирующих деятельность как территориальных социальных служб, учреждений социального обслуживания, так и отдельных работников социальных служб. Но система нормативов еще не сложилась. Необходимы серьезные теоретические и прикладные исследования, направленные на обоснование оптимального перечня нормативов, принципов и методов их формирования, наиболее эффективное их использование в социальном обслуживании населения.
Опыт социальной работы в зарубежных странах и развития учреждений социальной работы в России диктует необходимость сочетания разработки и принятия упомянутых нормативов с развитием социального нормирования в самих социальных службах, в первую очередь в опорно-экспериментальных учреждениях социального обслуживания семьи, детей, женщин и мужчин. В этом вопросе необходим прочный союз практиков и исследователей, социальных работников и правоведов.
Практическое использование социальных нормативов различных ведомств, входящих в блок социальной сферы, уже сегодня позволяет решать более широкий круг задач в организации и функционировании учреждений нового типа.
Далёко не всегда творчески и всесторонне используются сегодня нормы ст. 25 Федерального закона «Кадровое обеспечение социальных служб», устанавливающие порядок предоставления гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб (субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные гарантии и льготы, используя собственный бюджет) и предусматривающие сохранение льгот для медицинских и педагогических кадров, перешедших на работу в систему социального обслуживания.
В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36 «Права социальных работников») четко зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания. При этом п. 3 ст. 36 Закона предусматривает установление субъектами Российской Федерации дополнительных льгот. Однако не везде эти льготы установлены.
Социальные нормы и нормативы имеют прежде всего социально-экономическую природу, они играют важную роль в установлении объективных (оптимальных) норм затрат труда специалистов в учреждениях социального обслуживания населения. Сегодня нельзя сказать, что, например, в полустационарных и нестационарных учреждениях социального обслуживания на научной основе регламентированы затраты времени на предоставление различных видов социальных услуг, определены и закреплены в нормативно-правовых актах оптимальные нормативы времени в определенных условиях труда.
Новые задачи в области социальной работы, естественно, требуют и новых, нестандартных и оперативных правовых решений.
Вместе с тем диалектика устойчивости и изменчивости в развитии региональных социальных служб предполагает разработку и более энергичное обновление на федеральном уровне нормативного обеспечения социального обслуживания. |
Пути достижения нового качества функционирования системы
социального обслуживания населения как направления социальной защиты предполагают полную и всеобъемлющую реализацию
принятых федеральных законов и подзаконных актов, касающихся улучшения социального обслуживания и социального обеспечения
различных категорий населения, создание надежного правового
механизма их реализации.
Прежде всего важна полная реализация следующих федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации:
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993).
Федеральные законы:
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995);
«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (1995);
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1995);
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995).
Указы Президента Российской Федерации:
«О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992);
«Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» (Национальный план действий в интересах детей)» (1995);
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995);
«О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (1992).
Постановления Правительства Российской Федерации:
«О плане действий по улучшению положений детей в Российской Федерации на 1995—1997 годы» (1996); :
«О реализации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (1993);
«О федеральной программе «Дети России» (1993);
«О порядке разработки и структуре Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации до 2000 года» (1994).
Таким образом, для работников социальных служб и отдельных специалистов по социальной работе постепенно создается правовое поле, которое позволяет успешно выполнять свои обязанности в целях достижения главных задач по социальной поддержке различных категорий населения (клиентов), попавших в трудную жизненную ситуацию.

Смотреть другие вопросы в разделе: Социальная работа





Все материалы размещены исключительно с целью ознакомления и принадлежат их авторам. Любое копирование строго запрещено. Если вы являетесь автором того или иного труда и не хотите, чтобы он был здесь опубликован, свяжитесь с администрацией