|
18.1. Поняття та класифікація процедур правової діяльності |
Проблема процедур правової діяльності як загальнотеоретична проблема відносно нова. Достатньо переглянути підручники із загальної теорії права, щоб переконатися, що вони не містять відповідної теми. Навіть у працях монографічного характеру їй відводиться досить скромне місце: у С.С. Алексєєва та у О.В. Сурилова1 вона розглядається лише в аспекті законодавчої процедури; а у В.В. Ко-пєйчикова2 — переважно в контексті процесуального права (судово-процесуальної діяльності). Аналогічна ситуація й у виданнях, які друкувались пізніше, — в них переважає однобічність того чи іншого характеру в тлумаченні категорії "процедури правової діяльності".
І разом з тим така проблема існує і вона розробляється на серйозному науковому рівні3.
Із попередньої теми ми знаємо, що правові норми поділяються на матеріальні і процесуальні. В самому широкому розумінні процесуальні норми покликані регулювати процедури будь-якої юридичної діяльності, що здійснюється державними органами і посадовими особами та змістом якої є застосування (реалізація) норм матеріального права.
Терміни "процедура" і "процес" в їх широкому розумінні синонімічні, оскільки походять, по суті, від одного кореня: (від лат. рго-cedere — просуватися, processus — просування, проходження).
В контексті нашої теми обидва ці терміни можна розуміти як порядок розгляду, обговорення, розв'язання, виконання ряду послідовних дій з юридичним наповненням, що об'єднані загальним цілеспрямуванням та в комплексі представляють, завершену юридичну діяльність.
В теорії права давно вже окреслилось смислове розрізняння цих двох термінів, причому з юридичним значенням, більше того — проглядаються смислові нюанси вживання кожного з них окремо. Наприклад, процес: 1) процес як зміна станів, стадій розвитку, які закономірно ідуть одна за одною, що представляють безперервний єдиний рух — управлінський процес; 2) як система процесуальних норм певної галузевої природи, а відповідно назви певних галузей правознавства ■*—■ цивільний процес, кримінальний процес та ін.; 3) як діяльність слідчих, прокурорських та судових органів з розслідування, розгляду, розв'язання справ та виконання прийнятих у них рішень; 4) конкретне судове провадження у справі.
Доречно зауважити, що ще відносно нещодавно термін "процесуальний" пов'язувався лише із судовим процесом, а процесуальне право тлумачилось як система норм, що регламентують судочинство. Цікаво, що в "Юридическом словаре"1 взагалі немає терміна "процедура", як його немає і в "Юридическом знциклопедическом словаре"2. Але цей термін ми зустрічаємо у "Юридичному словнику"3. С.С. Алексєєв у книзі "Проблеми теории государства и права"4 поєднує обидва терміни та користується поняттям "процедур-но-процессуальньїе формьі" (с. 241), але водночас розрізняє "процесе" і "процедуру", яку розуміє як "процесе в широком смьісле слова" (с. 242).
Процедури покликані обслуговувати різні види діяльності, що мають юридичний зміст: правотворчу, правозастосовну, в тому числі оперативно-виконавчу (адміністративну) і особливо такий різновид діяльності, як правоохоронну, що набуває характеру юрисдик-ційної діяльності.
Узагальнюючи, до певної міри умовно, можна дати таку класифікацію процедур за відповідними підставами.
За характером діяльності (як первісним поняттям), що відбувається у певних пршдедурах, є підстави розрізняти:
1. Процедури правостворювальні:
1.1. Законотворчі процедури;
1.2. Інші нормотворчі процедури (що охоплюють творення під-законних нормативних актів).
2. Правозастосовні процедури:
2.1. Організаційні процедури;
2.2. Управлінські процедури;
2.3. Юрисдикційні процедури:
2.3.1. Юрисдикційний процес;
2.3.2. Квазіюрисдикційні процедури.
3. Організаційно-технічні процедури (стандарти виконання робіт). Окремі види процедур можуть мати змішаний (інтегративний)
характер, наприклад, бюджетний процес, що являє собою регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання і контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної України. З наведеного переліку етапів процедури досить чітко проглядаються законодавчий, або ширше — правотворчий аспект (так, державний бюджет України затверджується законом України) і виконавчий аспект (див. Бюджетний кодекс України).
За характером комплексів норм, що регулюють процедури, можна розрізняти:
1. Процедури, що регулюються окремими процедурними нормами;
2. Процедури, визначені регламентом (більш складне утворення);
3. Процедури-процеси, визначені галузями та підгалузями процесуального права (складне утворення).
Залежно від характеру діяльності та цілей, які перед нею стоять, завдань, які в її ході мають бути розв'язані, процедури набирають більш-менш розгорнутого, більш-менш складного характеру. Відповідний характер мають й сукупності норм, що регламентують процедурний бік цієї діяльності — від окремих процедурних норм до цілісних агрегатованих комплексів норм, які органічно складають єдину закінчену систему, іменовану процесом.
Систематизація дозволяє пропонувати таку конструкцію процесуального регламентування, в якій за основу розрізняння покладено ступінь (міру) унормування відповідної діяльності процедурними (процесуальними) правилами-нормами:
1. Окремі процедурні (процесуальні) норми;
2. Системи процедурних норм як складні й цілісні утворення норм, що становлять детальну розгорнуту регламентацію форм, в яких має відбуватися регламентована діяльність.
У свою чергу, в цій останній групі можна виокремити два рівні процедурно-нормативної регламентації:
2.1. Регламенти;
2.2. Власне процес, або процесуальне право як система норм, що відповідає усім критеріям виділення в галузь або підгалузь права.
Назва окремих норм, віднесених до першої групи, "процесуальними" швидше данина традиції, аніж відображення їх сутності. Історично процесуальні норми виникли в судовому (кримінальному та цивільному) процесі, де вони носять саме такий характер. Точніше було б їх іменувати "процедурними", оскільки з то*рси зору усталених уявлень процесуальні норми — лише частина процедурних.
До першої групи норм тяжіють ті окремі процедурні норми, які "розкидані" по матеріально-правових інститутах. У традиційному розумінні вони можуть не мати нічого "процесуального". Так, окремі норми процедурного характеру можуть бути приналежністю матеріального права, органічно вмонтованими в нього. Такими нормами у цивільному праві, наприклад, є норми, що стосуються порядку укладення договорів та процедурних умов їх дійсності, а саме: норми, що визначають форми договорів — конклюдентні дії, мовчання, усна, письмова проста, письмова нотаріальна (статті 42, 45 ЦК 1963 p.). Цілком очевидно, що ці норми не мають нічого спільного з нормами відповідної цивільному праву галузі процесуального права — цивільного процесуального права.
Інколи окремі процесуальні норми, що належать до першої групи класифікації, утворюють окремі правові інститути або, як мінімум, входять складовою частиною до правових інститутів у вигляді субінститутів. Наприклад, норми, що регламентують порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності (їх в КЗпП порівняно небагато, це статті 147-1—152, не враховуючи глави XV, де йдеться про індивідуальні трудові спори), дають підстави говорити про дисциплінарне провадження як, хоча і не складне, але закінчене процедурно-правове поняття. Ці ж норми разом з іншими матеріальними нормами трудового права про стягнення за порушення трудової дисципліни утворюють правовий інститут "дисциплінарної відповідальності" — комплексний матеріально-процесуальний правовий інститут.
Друга, за нашою класифікацією, група норм має більший склад і складнішу структуру.
Процедура-регламент має на меті встановлення найбільш доцільного, раціонального, економічного, єдиного та уніфікованого порядку виконання управлінських робіт органом, підрозділом, службовцем. Регламенти встановлюються для типових і стабільних видів управлінських робіт або їх елементів, не заважаючи, а навпаки, сприяючи проявам їх творчо-евристичного змісту. Йдеться про такі роботи, як: засідання колегіальних органів, службових нарад, діяльність атестаційних та кваліфікаційних комісій, виїзди співробітників у службові відрядження, організація робочого часу тощо. В процедурі-регламенті немає сторін, пов'язаних процесуальними відносинами та загальністю.
Вищим ступенем процедурної регламентації є процес як особливий різновид процедури. Не будь-яка процедура є процесом. Процес від регламентів відрізняється, як правило, за такими характеристиками: 1) порядок встановлення процедурних норм (приймаються органами найвищого рівня — загальнодержавним законодавчим органом, тоді як регламенти можуть прийматися також й органами нижчого ієрархічного рівня — там, де в цьому виникає потреба, наприклад, місцевою державною адміністрацією); 2) більш високий рівень регламентаційності (регламентаційний рівень); 3) абсолютний ступінь правової обов'язковості процедурних правил, порушення яких спричиняє анулювання прийнятих рішень; 4) можливість притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні процедурних правил.
Сучасному праву України відомі п'ять видів процесу — цивільний, господарсько-судовий, кримінальний, адміністративний, кон-ституційно-юрисдикційний. Вони мають певні загальні риси та характеристики.
Процес (судочинство, провадження) як специфічний вид юридичної діяльності відрізняється від інших видів юридичної діяльності тим, що:
1) в його ході здійснюється юрисдикційна діяльність, для якої характерно застосування владно-примусових повноважень, що мають обов'язкову силу для усіх адресатів (застосовується примус або розв'язується питання про право за заявами зацікавлених осіб);
2) йому властивий такий високий ступінь регламентації процедури, її "формалізації", який створює оптимальні умови і гарантії розв'язання справи згідно з об'єктивною істиною як запорукою справедливості;
3) він будується на засадах змагальності, що забезпечує сторонам рівні можливості для відстоювання своїх інтересів;
4) його предмет дослідження та розв'язання становлять переважно обставини ретроспективного характеру.
Отже, процес має за мету встановлення і додержання форм діяльності, що служать досягненню об'єктивної істини у справі, в певному смислі ретроспективної за характером. В процесі встановлюються побудовані на засадах змагальності процесуальні відносини між сторонами, як вираз прав та кореспондуючих їм обов'язків.
З поняттям "процесуальний" пов'язано багато інших похідних понять: "процесуальні форми", "процесуальні стадії", "процесуальні строки", "процесуальні права", "процесуальне правонаступ-ництво" та ін.
Процедури-процеси виступають в різних властивостях (функціональних ролях):
як спосіб забезпечення прав громадян та інших суб'єктів;
як метод встановлення об'єктивної істини, що виступає неодмінною передумовою правильного розв'язання правової проблеми;
як гарантія прийняття законного та обгрунтованого рішення;
як засіб попередження зловживань та порушення законності.
Узагальнюючи, можна сказати, що мета і смисл правових процедур, їх значення дістають вияв у двох взаємопов'язаних постулатах:
1) розв'язання проблеми відповідно до об'єктивної істини, яка надійно може бути встановлена лише в результаті додержання певних процесуально-процедурних форм — принципів, правил і технології роботи;
2) законне й справедливе розв'язання проблеми з врахуванням правомірних інтересів учасників суспільного процесу (або конкретної справи) та фактичних обставин, в яких вона (проблема) виникла.
|
|
|
