***
Главная » Нариси з теорії права » 9.5. Система нормативно-правових актів



9.5. Система нормативно-правових актів

Нормативно-правові акти можна поділити на дві групи: закони і підзаконні акти.
Закон — головне джерело права у правовій державі, найвища форма виразу волі народу. Як нормативний акт він має найвищу юридичну силу, є основою для всіх інших підзаконних правових актів.
У правовому просторі сучасної України як джерела національного законодавства діють: закони (переважно); згідно із Законом від 12 вересня 1991 р. "Про правонаступництво України" — окремі закони колишньої Української РСР (переважно у зміненому вигляді); певною мірою закони колишнього СРСР (принаймні в латентному, прихованому вигляді).
Останні діють за таких неодмінних умов:
якщо вони регулюють відносини, які потребують правового регулювання, але не врегульовані законами України;
якщо вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення нею незалежності;
вони діятимуть доти, доки не будуть замінені чи змінені законами України.
Закони чи прирівняні до них акти приймаються: законодавчим органом — в нашій державі Верховною Радою як єдиним органом законодавчої влади (абсолютна більшість законів); референдумом, тобто безпосереднім голосуванням громадян (потенційно така можливість передбачена Конституцією України та Законом України від 3 липня 1991 р. "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"); органами, яким надані повноваження приймати акти законодавчого рівня шляхом делегованої законотворчості (цей спосіб законотворення допускався протягом певного часу до прийняття нової Конституції та Перехідними положеннями нової Конституції України, які вже себе вичерпали).
Термін "закон" виступає у двох значеннях: родового та видового поняття. Як родове поняття "закон" охоплює різні види актів, яким притаманні певні відмінності, тобто їх конститутивні (визначальні) властивості, такі як характер та значення закону, юридична сила, співвідношення з іншими законодавчими актами, порядок прийняття та внесення до них змін. Конститутивні властивості дають підстави розрізняти форми законів, в назвах яких закодовані зазначені властивості. Цей класифікаційний критерій дозволяє виділити сім видів (груп) законів.
1. Конституційні закони, до числа яких належать Основний та інші конституційні закони:
1.1. Основний конституційний закон, тобто Конституція держави.
Особливий статус Конституції в системі законів дістає вияв у тому, що вона, по-перше, виконує дві функції, а саме: джерела права в політико-ідеологічному смислі і джерела права у формально-юридичному смислі, оскільки містить норми права прямої дії; по-друге, всі закони та інші акти державних органів видаються на основі та у відповідності з Конституцією; по-третє, вона приймається та змінюється в особливому порядку, який відрізняється від порядку прийняття звичайних законів.
1.2. Конституційні закони, що вносять до Конституції зміни та доповнення.
В літературі такі закони інколи називають органічними з огляду на те, що вони (їх зміст) включаються безпосередньо до тексту самої Конституції, становлячи її невід'ємну частину1.
Процедура прийняття таких законів спеціально передбачена Конституцією у розділі XIII "Внесення змін до Конституції України".
1.3. Конституційні закони, прийняття яких як конституційних прямо передбачено Конституцією.
Такими є закони про державні символи України, що мають бути прийняті згідно із ст. 20 Конституції, в якій, зокрема, говориться: "Опис державних символів України та порядок їх використання встановлюються законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України", тобто кваліфікованою більшістю, а не простою більшістю, як це має місце при прийнятті звичайних законів.
Слід зазначити, що багато хто з авторів відносить до конституційних також всі ті закони, що згадуються в тексті Конституції (про вибори народних депутатів, про Регламент Верховної Ради України, про вибори Президента України тощо), які покликані здебільшого розвивати і деталізувати положення, що містяться в Конституції.
Такий підхід є некоректним, оскільки тут відбувається підміна класифікаційних підстав — замість конститутивних властивостей законів як критерію їх класифікації в групу конституційних об'єднуються закони за предметом правового регулювання, тобто за характером регульованих суспільних відносин, за належністю відповідних норм права до норм конституційного права, за їх правовою природою.
Але, по-перше, не всі норми, що входять до таких законів, є нормами конституційного права, серед них можуть бути й норми інших галузей права; по-друге, якщо дотримуватись такого критерію класифікації, то й інші закони слід було б розподіляти за галузями законодавства — цивільні, кримінальні тощо (проте це питання на рівні іншої проблеми — системи джерел правових галузей); по-третє, ігноруються конститутивні властивості законів, зокрема відмінності у порядку їх прийняття, оскільки всі перелічені закони за цим критерієм належатимуть до звичайних законів, але ж не всі закони, що становлять джерела конституційного права, приймаються у порядку, визначеному для конституційних законів.
2. Закони, прийняті шляхом всеукраїнського референдуму. Всеукраїнський референдум — це спосіб прийняття громадянами шляхом голосування законів та інших рішень з найважливіших питань загальнодержавного значення. Закони, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу щодо законодавчих актів Верховної Ради, нормативних актів Президента та актів інших органів.
Закони, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами. Зміна чи скасування законів, прийнятих референдумом, провадиться також референдумом. Зміну чи скасування законів, прийнятих референдумом, може здійснити також Верховна Рада України більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів з обов'язковим затвердженням на референдумі, який має бути проведений протягом шести місяців після внесення зміни або скасування.
Різновидом зазначених законів є такі, щодо яких ще на стадії законопроектної роботи провадилось всеукраїнське дорадче опитування громадян (консультативний референдум) з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного значення. Якщо проекти законів Верховної Ради України не відповідають результатам всеукраїнського дорадчого опитування, такі закони можуть бути прийняті лише більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів України.
Щодо кола питань, які можуть бути врегульовані законами, прийнятими референдумом, Конституція України однозначно встановлює лише такі обмеження: "Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії" (ст. 74).
3. Закони про ратифікацію міжнародних договорів. Ці закони стосовно міжнародних договорів відіграють значною мірою допоміжну роль, вводячи їх у законодавчий простір України. Інколи ці закони передбачають обмеження щодо дії окремих положень договорів, які стосуються України.
4. Основи законодавства є актом консолідуючого характеру, положення якого потребують подальшого конкретизуючого розкриття в законах з окремих аспектів, окреслених в Основах законодавства.
За часів СРСР Основи законодавства з окремих галузей права приймались на союзному рівні, а в союзних республіках вони конкретизувались в кодексах та законах (Кримінальному, Цивільному тощо).
Нині в Україні прийняті та діють Основи законодавства України про культуру, Основи законодавства України про охорону здоров'я, Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
5. Кодекси. Як різновид закону — це продукт кодифікації, що являє собою вищий ступінь систематизації певних сукупностей норм права.*
Нині в Україні діють 18 кодексів, а саме:
Кодекс законів про працю, Земельний, Водний, Лісовий, Кодекс про надра, Повітряний, Кодекс торговельного мореплавства, Житловий, Кодекс про адміністративні правопорушення, Кримінальний, Кримінально-процесуальний, Цивільний процесуальний, Господарський процесуальний, Бюджетний. З 1 січня 2004 р. набрали чинності нові Цивільний, Кримінально-виконавчий та Митний кодекси, а також Господарський кодекс України.
Ведеться робота з прийняття нових кодексів.
6. Звичайні, ординарні закони — це всі інші поточні законодавчі акти з назвою "закон". В законодавчому фонді України саме закони мають найбільшу питому вагу.
Закони (Основи законодавства, кодекси) приймаються Верховною Радою України простою більшістю голосів народних депутатів. Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює. У разі незгоди із законом Президент вправі в цей же термін скористатися правом відкладаль-ного вето і повернути закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
7. Прирівняні до законів акти, що видаються у порядку делегованої законотворчості. В правовій системі сучасної України такими є декрети Кабінету Міністрів України, які він видавав у період з грудня 1992 р. по 21 травня 1993 p., будучи наділений відповідними повноваженнями Верховною Радою України згідно зі ст. 97-1 попередньої Конституції України та Законом України від 18 листопада 1992 р. "Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання" (в редакції Закону від 19 грудня 1992 p.). Деякі з цих декретів діють і досі.
"Життя" декретів перебуває, образно висловлюючись, під патронатом Верховної Ради України як законодавчого органу: в разі виникнення потреби внести до них зміни після закінчення терміну делегування повноважень Кабінету Міністрів це здійснює саме Верховна Рада України шляхом прийняття закону про внесення змін і доповнень до декретів Кабінету Міністрів України, або їх скасування.
Прийняття актів шляхом делегованого законотворення не повинно набирати масового характеру, оскільки в цьому криється небезпека видання законодавчих паліативів, сурогатів, квазізаконів та підміни представників народу, обраних до Верховної Ради, чиновниками із урядових структур. Тому делегування законодавчих повноважень допускається лише у виняткових випадках, на визначений термін і з окремих конкретних питань з метою оперативного їх вирішення. Так, повноваження на видання декретів були надані Кабінету Міністрів із чітко визначеного в законі кола питань, переважно економічного характеру.
Згодом, з прийняттям нової Конституції її Перехідними положеннями (розділ XV) повноваження законодавчого характеру, знову ж таки з економічних питань, не врегульованих законами, були надані Президенту України, цього разу на більш тривалий строк — три роки (вичерпали себе 28 червня 1999 p.).
Крім законів, нормативний характер мають, а отже є джерелами права, такі акти, як декларації та їм подібні, що виходять від Верховної Ради України. Це акти, що містять норми-принципи, тобто норми найвищого ступеня узагальнення, які визначають політику усієї державної системи, а тому виступають також як джерела в політико-ідеологічному смислі, тим самим виконуючи подвійну функцію джерел права у двох розуміннях.
Верховна Рада України як законодавчий орган приймає також постанови, в тому числі нормативні. Специфічне значення як акти допоміжно-нормативного характеру мають постанови про порядок введення в дію законів у разі, коли вони приймаються у вигляді окремого акта.
Розглянута класифікація законів не виключає можливості їх класифікації за іншими класифікаційними підставами.
Нормативно-правові акти, які не є законами, належать до під-законних нормативних актів.
Підзаконні нормативно-правові акти поділяються на загальні; відомчі; місцеві та локальні. Серед двох останніх груп за їх походженням (суб'єктами нормотворення) розрізняють акти державних органів та акти недержавних органів та організацій, визнані державою як нормативно-правові (в тому числі акти із здійснення делегованих державою повноважень).
До підзаконних актів загального характеру передусім належать акти Президента України: укази і розпорядження. Джерелами права є тільки ті з них, що мають нормативні властивості, тобто містять норми права. Індивідуальні акти (укази про призначення на посаду, про нагородження державними відзнаками тощо) не є джерелами права.
Укази Президента України як нормативні акти видаються на основі і на виконання Конституції і законів України в межах компетенції Президента. Вони є обов'язковими до виконання на території України. Розпорядження, що видаються Президентом, є здебільшого актами індивідуального (адміністративного) характеру.
До підзаконних нормативно-правових актів загального типу належать також акти Кабінету Міністрів України — вищого органу виконавчої влади. Цими актами відповідно до Конституції України (ст. 117) є постанови і розпорядження, які він видає в межах своєї компетенції на основі й на виконання законів та інших рішень Верховної Ради, а також актів Президента України. За своєю важливістю та юридичною силою вони посідають чільне місце серед актів органів виконавчої влади. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів обов'язкові до виконання на усій території держави. Але щодо актів Кабінету Міністрів слід зробити застереження: за своїми правовими властивостями вони можуть бути як нормативними, так й індивідуальними. Тільки перші є джерелами права. Нормативно-правовий характер переважно мають постанови.
Інколи постанови Кабінету Міністрів відіграють допоміжно-правову роль, а саме у випадках, коли цими постановами затверджуються нормативно-правові акти, що мають характер самостійного, цілісного, автономного документа, такі як: правила, положення, порядок тощо (наприклад, Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 р. № 100; Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 січня
2002 р. № 3).
Відомчі підзаконні нормативно-правові акти — це акти центральних органів виконавчої влади: міністерств, державних комітетів та інших прирівняних до них органів.
Центральні органи виконавчої влади на основі та на виконання законів, актів Президента, актів Кабінету Міністрів видають накази, інструкції, постанови. Вони обов'язкові для органів, підприємств, установ і організацій відповідного міністерства чи відомства, а якщо центральний орган, який видав акт, наділений міжгалузевими повноваженнями, — то й для органів та організацій інших міністерств і відомств, а також для громадян залежно від характеру акта (наприклад, деякі акти Міністерства фінансів, Міністерства внутрішніх справ тощо). Такою є, приміром, Інструкція про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті, затверджена постановою правління Національного банку України від 29 березня 2001 р. № 135.
До підзаконних нормативно-правових актів місцевого рівня належать акти місцевої державної адміністрації та акти органів місцевого самоврядування. До джерел права відносять розпорядження глав місцевої державної адміністрації в областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах міста Києва, як правило, ті з них, які мають нормативний характер. Розпорядження глави місцевої державної адміністрації, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами місцевого самоврядування, всіма розташованими на відповідній території підприємствами, організаціями і установами, громадськими об'єднаннями, а також посадовими особами і громадянами.
Рішення органів місцевого самоврядування (місцевих рад — представницьких органів), а також рішення і розпорядження виконавчих органів місцевих рад (виконавчих комітетів на тих адміністративно-територіальних рівнях, де не діє державна адміністрація) обов'язкові до виконання їх органами, місцевими державними адміністраціями (щодо рішень відповідних рад), всіма розташованими на підвідомчій території підприємствами (об'єднаннями), організаціями і установами, а також громадянами.
Шдзаконними нормативними актами можуть бути також акти локального рівня, що видаються керівниками державних і недержавних підприємств, установ і організацій. Такими нормативно-корпоративного характеру актами є накази керівників, що поширюються на відповідні підприємства, установи, організації.
Специфічним видом нормативних актів локального рівня є такі акти, що приймаються не керівником-єдиноначальником, а колективно, наприклад, установчими зборами, трудовим колективом. Такими, зокрема, є статути господарських товариств як юридичних осіб (акціонерного товариства, товариства 4з обмеженою відповідальністю, товариства з додатковою відповідальністю). Характер норм, що містяться у статутах, визначається Законом України від 19 вересня 1991 р. "Про господарські товариства" (статті 4, 37 та інші). Сукупність такого роду норм утворює так зване корпоративне право (від лат. corporatio — спілка, об'єднання, створене на основі певних інтересів), яке обслуговує (регулює відносини) порівняно вузьке коло суб'єктів.
Отже, підзаконні нормативні акти як джерела права включають нормативно-правові акти державних органів, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування та нормативно-корпоративні акти.
Крім нормативних актів, які є повністю (за всіма своїми положеннями) джерелами права, є й такі, які лише частково виступають у такій властивості. Це так звані змішані акти, які містять як норми права, так і разового індивідуального характеру розпорядження.
Деякі нормативні акти мають характер моделюючих. Моделюючі акти — це такі акти, які визначають зміст інших актів, що мають бути прийняті на основі моделюючих. І ті, й інші є джерелами права. Другого виду акти (похідні) — це переважно акти локального рівня. Так, наприклад, Типові правила внутрішнього трудового розпорядку є моделюючим актом; Правила внутрішнього трудового розпорядку окремого підприємства є актом, похідним від Типових правил.

Смотреть другие вопросы в разделе: Нариси з теорії права





Все материалы размещены исключительно с целью ознакомления и принадлежат их авторам. Любое копирование строго запрещено. Если вы являетесь автором того или иного труда и не хотите, чтобы он был здесь опубликован, свяжитесь с администрацией